在十届全国人大常委会第二十九次会议期间审议的诸多法律中，格外引人关注的是 《城乡规划法 （草案）》（下称草案）。草案的最大亮点是严格程序、突出特色，严防“政绩工程”、“形象工程”，规定城乡规划不得因地方领导人变更而变更；乡和村庄所在的镇、乡人民政府编制规划并纳入本级财政预算；乡及村庄规划要安排好农村公共服务设施、基础设施、公益事业建设的用地布局和范围，使法律更加符合社会公共管理和依法行政的需要。

    据了解，这部法律至少还得经过二三次审议才有望通过，这一方面体现出法律制定的严肃性，也表明法律涉及内容的复杂性。业界认为，这部在《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》基础上修改起草的法律虽未获通过，却标志着我国城乡分割的规划时代即将结束，城乡统筹发展的新时代即将到来。

    施行17年诸多不足日益显现

    我国目前已有 《城市规划法》，但没有有关农村规划的法律。现行的《城市规划法》是1989年12月26日由七届全国人大常委会第十一次会议通过，并于1990年4月1日起施行。该法对城市规划的制定、城市新区开发和旧区改造、城市规划的实施以及相关的法律责任等作出了具体规定。法律施行17年来，我国的城市化率从1990年的26．6％提高到2006年的43．9％。由于历史条件的局限和立法时受政治、经济、文化现实的影响，在施行的过程中诸多不足日益显现。

    城乡规划要严格程序突出特色

    由于我国对城市和村镇规划分别立法，城市和村镇规划之间缺乏统筹协调，衔接不够。特别是在一些城市发展中，不少村镇已转变为建制镇，其规划管理前后要适用两部法律法规，难以协调。而且村镇规划的立法位次低，约束力不足。更为严重的是：一些城市盲目扩大规模，搞“政绩工程”、“形象工程”；“一任领导一任规划”，规划缺乏科学性，“千城一面”，“摊大饼”盛行。

    调查表明，不少地方政府抬高城市化预期与土地扩张的欲望相关，说白了就是获取卖地收入。城市盲目扩建也带来了一系列问题，忽视了资源、交通以及环境容量的承载力，使得城市的建设、百姓的消费、政府的成本大大提高。而将城市规划和村镇规划的内容纳入一部法律进行规范，既能提升规划的立法层次，也便于协调城市和村镇的规划和建设。在今年3月举行的十届全国人大四次会议期间，260名全国人大代表提出8件议案，要求修订城市规划法。另有61名全国人大代表提出两项议案，要求制定城乡规划法。

    全国人大财经委认为，当前城市与农村规划分别立法的局面，已在一定程度上影响城乡建设的健康发展，也无法满足建设社会主义新农村的需要，亟待制定统一的城乡规划法。

    在十届全国人大常委会第二十九次会议对这部法律的审议中，有的全国人大常委会组成人员认为，城乡规划立法并非仅仅将 《城市规划法》和 《村庄和集镇规划建设管理条例》简单地合二为一。根本的是要打破两方面既有的利益格局，真正将规划规范起来。

    有人认为，草案第三十三条、第四十七条规定，城市、县、镇近期建设规划的制定和修改，需报总体规划的审批机关备案。当前，一些地方政府盲目扩大建设规模，搞“政绩工程”、“形象工程”，往往5年就能完成为期20年的规划指标，这等于变相改变了总体规划。如不严格限制近期建设规划的制定程序和修改程序，总体规划就会丧失约束力。建议草案对近期建设规划的制定程序和修改程序加以规范，最好由备案改为审批。在制定近期建设规划的过程中，还应采取召开听证会等方式，广泛征求专家和群众代表的意见。

    有人提出，城乡规划执行的效果关键在地方政府。目前执行城乡规划的责任只限于城乡规划的主管部门，政府只负责监督检查。但实际工作中，地方政府的城乡规划主管部门往往不能完全负起执行责任，能负起责任的只能是地方政府。建议法律草案能赋予地方政府及其城乡规划主管部门执行的权力，并规定相应的法律责任。

    有人认为，草案对规定政府在规划中的责任还显得不够，建议增加政府严格依法组织编制和实施城乡规划的规定。对造成规划失控的应加大责任追究力度。还有人提出，我国现在很多城市规划几乎是一个面孔。一个城市应当有其独特的风格，是其自身历史文化的表达。建议在草案中能增加强调规划特色和风格的内容。

    改变城乡内部混乱现状实现城乡合理布局

    共七章、七十三条的《城乡规划法（草案）》明确：城乡规划是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系，调整的是城市、镇、村庄等居民点以及居民点之间的相互关系，亦即城、乡、城与乡通盘考虑。草案要求有关人民政府在组织编制的总体规划、乡规划和村庄规划中，按照经济发展水平和统筹城乡发展的需要，科学地划定规划区，明确制定和实施城乡规划以及在规划区内进行城乡各项建设。

    草案明确严控规划编制和修改程序，设立规划监督检查制度，增加规划透明度，扩大社会公众参与、强化地方政府及有关部门违法责任追究等举措，力求作为宏观调控重要手段的规划工作，“科学且不可随意侵犯”。

    为保证规划编制的科学性，草案明确规划编制的主体和审批程序。针对不同种类、不同层次规划的具体情况，规定了各级人民政府或其规划主管部门按照事权，分别负责制定城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划。

    针对市县镇人民政府的控制性详细规划只在同级人大备案，监督力度不足，不能解决当前突出的市县建设随意性问题，建议改由上一级人民政府备案。

    扩大公众参与和增加透明度也得到前所未有的重视。草案要求规划组织编制机关将规划予以公告，采取多种形式广泛征求专家和社会公众的意见，并将意见采纳情况和理由作为城乡规划报送审批的必备材料。规划批准后应予以公布，任何单位和个人都有权查阅。

    “城乡规划的严肃性体现在已经批准的城乡规划必须得到严格遵守和执行。”而现实的问题还有，规划编制后擅自更改的问题很严重。草案为此规定，城乡规划一经批准，不得随意修改，特别是不能因为地方领导人的变更而变更，更不能因为个别领导人的意见而擅自修改。

    草案把省域城镇体系规划、总体规划的修改范围限定为五类：上级政府制定的城乡规划发生变更提出修改要求；行政区划调整确需修改；因国务院批准重大建设工程确需修改；经评估确需修改；城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。

    为强化耕地保护，草案对乡、村庄规划区内乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅的建设规定了严格的审批程序，明确农村建设活动不得占用农用地；确需占用的，应当依土地管理法有关规定办理农用地转用审批手续后，方可取得乡村建设规划许可证。针对农村交通不便，建设活动规模小、点多面广、以个人为主等情况，按照既要严格规划管理，又要便民的原则，规定农村建设活动只领取乡村建设规划许可证，并要求在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。

    针对目前乡、村庄没有规划或者规划不能适应农村发展需要的状况，草案要求乡和村庄所在的乡镇人民政府编制规划，并要求将规划编制纳入本级财政预算。针对实践中存在的乡、村庄规划盲目模仿城市规划，缺乏针对性，不能适应农村特点和农民需要的问题，草案结合农村的实际情况，根据建设社会主义新农村的要求，强调乡、村庄规划要安排好农村公共服务设施、基础设施、公益事业建设的用地布局和范围。

    业内人士认为，《城乡规划法》的审议和修订，标志着长期以来我国城乡分割的规划时代即将结束，城乡统筹发展的新时代即将到来。

记者 高慧斌