彭真怀建议加快推进东北林权改革的配套工作

    新华网辽宁频道5月10日消息（记者任鹏飞）黑龙江省伊春市的国有林权制度改革试点、辽宁省的集体林权改革试点，在东北老工业基地振兴战略中占有重要地位。北京大学中国地方政府研究院执行院长彭真怀教授认为，应加快推进东北林权改革的配套工作，建立常规化、鼓励性的造林成本补贴制度，逐步建立起森林生态产品投入产出良性发展的长效机制。
    彭真怀说，我国农业用18亿亩耕地，解决了13亿人的吃饭问题。而林业用43亿亩林地，却没有解决13亿人的用材问题，更没有解决社会对生态的需求问题。其根本原因，是林业改革不到位，体制和机制不顺，阻碍了林业生产力的发展。
    我国森林资源蓄积量为124.56亿立方米。其中，国有林面积占全国森林面积的42%，资源蓄积量占全国森林资源蓄积量的69%，占据主导地位。作为我国开发最早的国有林区，伊春自1948年开发建设以来，共为国家生产木材2.3亿立方米。自上个世纪80年代中后期，伊春林区可采林木资源濒临枯竭，毁林、盗伐屡禁不止，陷入了越穷越砍、越砍越穷的恶性循环。很多林区职工生活处于贫困线以下，不同程度地存在行路难、上学难、就医难、就业难等问题。
    同样，1979年实行的家庭联产承包责任制给我国农业带来了翻天覆地的变化，但25亿亩集体林地却留在了改革之外，占全国林业总面积的57%。辽宁省作为我国北方的集体林重点林区，有集体所有制林8900多万亩，占林业总用地面积的86%；农村人均林地面积4.3亩，是耕地的1.3倍。但直到2005年3月试点前，全省还有6548万亩集体林地没有落实林权，其中的3817万亩甚至连管护权也没有明晰。由于经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理、林权流转不规范等突出问题，导致集体林地只砍不造、造而不管，森林资源越来越少。
    值得注意的是，伊春国有林区、辽宁集体林区的现状在东北、内蒙古等地具有一定的典型性和代表性。林业的体制性矛盾主要表现为产权不明，产权主体和责任主体缺位，责权利严重不统一。因产权不明，导致政府部门、森工企业、林区职工、林农等自行其是，森林资源保护责任难以落实，森林资源不断遭到破坏；因产权不明，导致投资主体单一，投资渠道狭窄，投资激励弱化，林业发展投入严重不足；因产权不明，导致干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样，林区职工、林农劳动积极性严重受挫，创业动力不足，致富手段单一，与其他行业职工收入差距日益拉大。
    林权制度改革是我国继家庭联产承包责任制后，在农村土地使用制度上的又一次重大改革。通过改革，就是要从根本上解决包括所有权、经营权、处置权和收益权在内的产权问题，改变山林“表面上人人有份，实际上人人无份”的局面，还山、还林、还利于民。林权制度改革初步解决了林业造林难、育林难、护林难、防火难、科技兴林难“五难”问题，实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标。
    彭真怀说，从林业发达国家的实践看，当人均GDP达到1000～3000美元时，既是经济发展的重要转折点，也是生态建设的重要转折点。在林权制度改革中，必须把生态优先作为一条根本原则，引导承包经营者依法科学经营森林。整个试点过程中，始终要把生态建设放在首位，再困难决不向林子伸手，再困难决不拼资源换取暂时的利益，再困难决不以破坏生态为代价换取经济的增长。
    实施林权制度改革，是解决林业体制性矛盾的第一步。在积极探索和推进林权制度改革的同时，还应不断推动相关的各项综合配套改革。有必要引起高度重视的是，林权制度改革后，山林走进了承包人的家庭。但按我国现行的《森林法》规定，采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐。这就容易出现一个问题，林木的生长状况，实际上只有林木的生产者最清楚，但却要政府部门确定是否砍伐和砍伐多少，改革砍伐制度是一个很迫切的问题。如果不对《森林法》进行修改，没有建立健全市场要素，仅把它确权到户，摆脱不了小生产状态，也会使林权制度改革的成果和效应大打折扣。
    相比农业改革，林权制度改革更为复杂。这是由于林业的特殊性决定的。从属性来讲，林业既是基础产业，又是公益事业，具有双重属性；从生长规律来讲，林木的生长周期长，短则几年，长则几十年，不像农作物年年可以播种、收获；从改革涉及面来说，林改涉及的林地面积比农田多，涉及到林业、财政、税收、金融等多个部门，更重要的是涉及广大林业职工和林农的切身利益。应建立健全覆盖林业的公共财政制度，把林业生产基础设施建设纳入各级政府基本建设规划，逐步建立起森林生态产品投入产出的良性循环机制。（完）